Benedikt Jóhannesson formaður Viðrreisnar. Hann er tengdasonur Vestfjarða (Önundarfjarðar).

Lausnin er kynnt hér á eft­ir. Sumum kann að virð­ast hún flók­in, en í raun er hún sára­ein­föld. Á hverju ári fer ákveðið hlut­fall kvót­ans á upp­boðs­mark­að, til dæmis 5 til 8%. Tekjur rík­is­ins ráð­ast ekki af því hvaða flokkar eru í rík­is­stjórn heldur af mark­aðs­að­stæðum á hverjum tíma.

Skil­yrði fyrir sátt

Í fljótu bragði má nefna fjögur eða fimm atriði sem ekki ætti að vera mik­ill styr um. Vissu­lega eru nokkrir útgerð­ar­menn sem telja að væn­leg­ast sé að setja undir sig haus­inn og hlusta ekki á „vit­leys­ing­ana“ en margt bendir til þess að áhrif þeirra fari minnk­andi. Afkoma af flestum útgerð­ar­fyr­ir­tækjum hefur verið ágæt að und­an­förnu og því hvati fyrir útgerð­ina að festa í sessi kerfi sem tryggir að svo verði áfram, svo fremi að ekki verði afla­brest­ur.

• Greitt sé sann­gjarnt gjald fyrir aðgang að auð­lind­inni
• Gjaldið sé mark­aðstengt
• Tryggt sé að umgjörðin sé stöðug til fram­búð­ar
• Nýliðun sé mögu­leg
• Hvatt sé til hag­ræð­ingar og hámarks arð­semi til lengri tíma lit­ið. Þessi mark­mið eiga að vera af því tagi sem „sann­gjarnir menn“ fall­ast á að séu æski­leg. Við munum víkja nokkuð að þeim hverju um sig hér á eft­ir.

Um hvað er deilt?

Almenn­ingur er ekki sáttur við einka­eign á sam­eign þjóð­ar­inn­ar. Þannig eru fiski­stofn­arnir skil­greindir sam­kvæmt lögum og mik­ill meiri­hluti þeirra sem tók þátt í atkvæða­greiðslu um til­lögur stjórn­ar­skrár­nefndar var þeirrar skoð­unar að þannig ætti það að vera. Flokk­arnir hafa líka lýst því yfir að þeir séu til­búnir að festa slíkt ákvæði í stjórn­ar­skrá. Á móti er ekki óeðli­legt að spurt sé: Hver hlúir að sam­eign og gætir þess að vel sé um hana geng­ið?

Kvóta­kerfið með reglum um nýt­ing­ar­rétt til langs tíma stuðlar að því að útgerðin fari ekki ráns­hendi um auð­lind­ina til þess að ná í skamm­tíma­hagn­að. Ekki er langt síðan útgerðin var rekin á núlli með síend­ur­teknum geng­is­fell­ingum en nú er öldin önn­ur. Fólk sem rak útgerð sem barð­ist í bökkum er skyndi­lega auð­kýf­ingar á montjeppum með villur úti í erlendum paradís­um. Þetta svíður mörg­um, en það gleym­ist að sjáv­ar­út­vegur er ekki lengur á fram­færi þjóð­ar­innar heldur arð­bær atvinnu­grein.

Stór hluti af hag­ræð­ing­unni felst í því að kvót­inn gengur kaupum og söl­um. Mark­að­ur­inn veldur því að þeir sem best standa sig kaupa af hin­um. Stór hluti kvót­ans hefur færst milli fyr­ir­tækja frá árinu 1984 og það sjón­ar­mið heyr­ist að ósann­gjarnt sé að taka af mönnum það sem þeir hafa keypt. Á móti kemur að því hefur aldrei verið lofað að kvót­inn væri var­an­leg­ur. Loks er það vitað og hefur valdið óvissu og ugg að lög­gjaf­inn getur breytt kerf­inu og skoð­anir eru mjög skiptar á því. Á síð­asta kjör­tíma­bili var komið á ákveðnu gjaldi sem nú er breytt aft­ur. Það er auð­vitað erfitt fyrir útgerð­ar­menn að reka fyr­ir­tæki ef sífellt er verið að hringla í kerf­inu.

Stjórn­mála­menn flækj­ast fyr­ir

Því má aldrei gleyma að frjálst fram­sal kvót­ans komst á undir vinstri stjórn­inni 1988-91 og var lík­lega þarfasta verk þeirrar stjórn­ar. Síðan hafa verið gerðar ýmsar breyt­ingar en hin seinni ár hefur áhugi stjórn­mála­manna einkum verið á því að flækja kerf­ið. Þeir vilja nú veiði­gjald sem er ákveðið af stjórn­mála­mönnum (eða emb­ætt­is­mönn­um) en tekur ekki mið af mark­aði. Þetta leiðir til þess að eitt kíló af þorski kostar ekki það sama fyrir alla. Spurt er um aðstæður í rekstri og þeir sem mikið skulda fá afslátt. Flestum þætti það ein­kenni­leg við­skipta­að­ferð við bens­ín­dæl­una.

Sjáv­ar­út­vegur er nú blóm­legur og skilar arði en þurfti áður marg­vís­lega styrki. Þetta má öðru fremur þakka kvóta­kerf­inu sem dró úr offjár­fest­ingu. Fiski­stofnar eru lík­lega að stækka eftir langa mæðu. Á sama tíma hefur útgerðum fækkað og þær stækk­að. Sumir telja þessa þróun nei­kvæða, því að víða hefur útgerð færst frá stöð­um. Má þar nefna Rauf­ar­höfn og Þing­eyri, en dæmin eru fleiri.

Í til­lögum sem lagðar voru fram árið 2010 var flókið kerfi „potta“ sem stjórn­mála­menn eða emb­ætt­is­menn áttu að deila út. Þetta frum­varp var svo vit­laust að í grein­ar­gerð­inni sem með því fylgdi var því fundið allt til for­áttu sem mun eins­dæmi. Það vekur þó athygli að ýmsir þing­menn sem á hátíð­ar­stundum kenna sig við frjálsa sam­keppni vilja alls ekki hleypa mark­aðs­öfl­unum að til þess að ákveða veiði­gjaldið sem þó er almenn regla á Íslandi, til dæmis á húsa­leigu­mark­aði. Ekk­ert kerfi sem byggir á ákvörð­unum emb­ætt­is­manna, und­an­þágum og sér­reglum nær að upp­fylla kröfur um sann­girni.

Sann­gjarnt gjald

Sann­gjarnt gjald er auð­vitað ekki mjög nákvæmt orða­lag. Það sem einum finnst ódýrt finnst öðrum okur, allt eftir við­horfi og aðstæð­um. Því er rétta svarið við því hvað er „sann­gjarnt“: „Það sem mark­að­ur­inn ber“.

Á húsa­leigu­mark­aði er það ekki nefnd emb­ætt­is­manna eða laga­setn­ing sem ræður leig­unni heldur fram­boð og eft­ir­spurn. Hvers vegna skyldu veiði­heim­ildir vera verð­lagðar með öðrum hætti? Og hvað veldur því að þær kosta mis­mikið eftir því hver kaup­and­inn er? Á leigu­mark­aði er ekki óal­gengt að menn borgi í árs­leigu milli 8 og 12% af verð­mæti hús­eign­ar. Þetta er engin regla, en reynslan bendir til þess að þessi gildi séu nærri lagi. Hér þarf að hafa í huga að hús­eig­and­inn þarf að huga að við­haldi fast­eign­ar­inn­ar, borga af henni trygg­ingar og fast­eigna­gjöld og ber áhættu af því að leigj­and­inn sé ekki skil­vís. 

Ávöxtun hluta­bréfa er að jafn­aði um 7% af mark­aðs­verði til lengri tíma lit­ið. V/H-hlut­fallið svo­nefnda (verð­mæti félags deilt með árs­hagn­aði) virð­ist yfir­leitt enda nálægt 15 þó að sveiflur séu auð vitað mikl­ar. Þetta svarar til um 6,7% ávöxt­un­ar. „Rétt tala“ er eflaust nær arð­inum en húsa­leigunni. Við getum miðað við að ríkið geti fengið milli 5 og 8% arð af auð­lind­inni. Talan yrði ekki fast­á­kveðin frá ári til árs heldur réð­ist af mark­aðs­að­stæðum og verði á afla­heim­ild­um. Fram­boð og eft­ir­spurn ráða sem sagt för en ekki stjórn­mála­menn.

Mark­aðs­leið að sann­gjörnu gjaldi

Nú er verð á sjáv­ar­af­urðum síbreyti­legt, mark­aðs­að­stæður eru mis­jafnar og ekki er alltaf á vísan að róa um gæft­ir. Afla­heim­ild­irnar hafa sveifl­ast frá ári til árs (sjá mynd) en á hverju ári er gefið að úthlutað er ákveðnum heild­ar­kvóta. Útgerðir hafa haft ákveðna pró­sentu af hverri teg­und fyrir sig, en ekki fyr­ir­fram ákveð­inn tonna­fjölda. Leiðin sem hér er lýst tekur mið af þessu.

Á hverju ári er ákveðnu hlut­falli afla­heim­ilda úthlutað til kvóta­hafa. Þetta hlut­fall gæti verið á bil­inu 90 til 95% af kvót­anum frá fyrra ári og fyrir þetta greiða menn ekki neitt. Það sem eftir er, 5 til 10%, yrði sett á til­boðs­markað þar sem allir gætu boðið í heim­ild­irn­ar. Með þessu móti ræðst afgjald rík­is­ins af aðstæðum á mark­aði. Þegar vel árar bjóða menn hátt, ann­ars lægra. Allir fylgja sömu regl­um, þ.e. ekki er hag­stætt að skulda eða vera á ann­ars konar fleyi en aðr­ir. Kíló kostar það sama og kíló, sama hver kaup­and­inn er. Þeir sem ekki geta greitt þurfa ekki að taka þátt í upp­boð­un­um.

Leiðin sam­einar ýmsa kosti sem nauð­syn­legt er að upp­fylla. Mark­að­ur­inn sér um að greitt er hóf­legt gjald fyrir aðgang að auð­lind­inni. Allir eru jafnir fyrir kerf­inu. Ekki er horft á hvenær rétt­indi voru keypt, heldur aðeins hver staðan er í lok árs. Nýi kvót­inn er alveg jafn­settur þeim gamla, þannig að ekki þarf að halda utan um hvað var keypt hvenær. Nýliðun er ein­föld, öllum er heim­ill aðgangur að upp­boð­un­um, og þeir sem upp­fylla þau skil­yrði að geta gert út á Íslands­mið geta allir boð­ið.

Lítið dæmi

Tökum til ein­föld­unar dæmi um þrjú fyr­ir­tæki sem vilja gera út. Köllum þau Alfa, Beta og Gamma. Alfa og Beta hafa lengi verið í útgerð, en Gamma er nýstofn­að. Alfa á 6% kvót­ans og Beta 4%, en Gamma á eðli máls­ins sam­kvæmt ekki neitt. Hér er gert ráð fyrir því að 10% afla­heim­ilda fari á upp­boð, en það er aðeins gert til þess að ein­falda útreikn­inga. Gera má ráð fyrir að hlut­fallið verði lægra.

Fyrsta ár. Alfa fær án end­ur­gjalds 5,4% af heild­ar­kvót­anum og Beta 3,6% af honum (bæði 90% af því sem þau höfðu árið áður). Gamma fær ekki neitt. Á upp­boð­inu ákveður Alfa að kaupa ekki neitt, Beta kaupir 1,4% og Gamma nær 2,0%.

Á fyrsta ári eru veiði­rétt­ur­inn því þannig að Alfa er með 5,4% (5,4+0), Beta fær 5,0% (3,6+1,4) og Gamma 2,0% (0+2,0).

Annað ár. Alfa fær án end­ur­gjalds 90% af 5,4% eða 4,86%. Beta fær 4,5% og Gamma 1,8% (bæði 90% af því sem þau höfð­u). Á upp­boð­inu ákveður Alfa að kaupa ekki neitt, Beta kaupir 0,5% og Gamma kaupir aftur 2,0%.

Á öðru ári er veiði­rétt­ur­inn því þannig að Alfa er með 4,86% (4,86+0), Beta hefur 5,0% (4,5+0,5) og Gamma 3,8% (1,8+2,0). Þannig heldur þetta áfram koll af kolli á hverju ári. Ekki þarf bók­hald um það hvenær hvert kíló var keypt og menn eiga auð­velt með að reikna hve stóran hluta afla­heim­ild­anna þeir fá end­ur­gjalds­laust.

Stöðugt rekstr­ar­um­hverfi

Þrátt fyrir að rekstur útgerð­ar­fyr­ir­tækja hafi gengið vel almennt und­an­farin ár hefur óvissan um fram­tíð­ar­kerfi valdið því að að margar útgerðir hafa dregið við sig nauð­syn­legar fjár­fest­ing­ar. Því er það mik­ils virði fyrir þjóð­ina alla að sátt náist um kerfi til fram­búð­ar.

Um pró­sent­una sem útdeilt er án end­ur­gjalds þarf að nást sam­komu­lag, en þegar hún er komin á þarf hún að hald­ast stöðug, þannig að útgerð­ar­menn geti gert rekstr­ar­á­ætl­anir til langs tíma. Þó má vel hugsa sér að gefin sé stutt aðlögun þar sem byrjað er á hærri pró­sentu sem lækkar ár frá ári. Mik­il­vægt er að tryggð sé lág­marks tíma­lengd þeirra rétt­inda sem útgerðin kaupir á upp­boðum rík­is­ins, t.d. með einka­rétt­ar­legum samn­ing­um.

Í útgerð eru auð­vitað alltaf sveifl­ur, en í stöð­ug­leika felst að regl­urnar séu þær sömu í langan tíma og menn geti lagað sig að þeim, til dæmis þegar þeir ákveða fjár­fest­ing­ar. Skip og veið­ar­færi eru dýr og ekki tjaldað til einnar næt­ur.

Sveiflur á heild­ar­virði kvóta hverrar útgerðar yrðu minni en sveiflur hafa verið á heild­ar­kvóta (sjá mynd af leyfi­legum heild­ar­afla). Loks ber að leggja áherslu á að þær útgerðir sem eiga í tíma­bund­inni fjár­þröng geta sleppt því að bjóða í kvóta í upp­boð­um. Þær geta svo komið inn á mark­að­inn aftur þegar betur árar hjá þeim.

Á mynd­inni sést að nokkrar sveiflur hafa verið í heild­ar­afla­heim­ildum í þorskígildistonnum talið. Stað­al­frá­vik sem hlut­fall af með­al­tali af öllum teg­undum nema upp­sjáv­ar­fiski er um 12%. Í upp­sjáv­ar­fiski (síld og loðnu) er stað­al­frá­vik sem hlut­fall af með­al­tali miklu hærra eða um 51%. Af þessu má sjá að hlut­fallið 5-10% (sem eru heim­ild­irnar sem greiða þarf fyr­ir) er innan við þá sveiflu sem verið hef­ur. Áfram yrði öllum til góðs að auð­lindin yxi og dafn­aði.

Tækni­leg atriði

Ekk­ert er því til fyr­ir­stöðu að fram­sal afla­heim­ilda verði leyft áfram eins og verið hef­ur. Áfram yrði þak á því hve stóran hluta heild­ar­kvót­ans ein­stakir aðilar mættu eiga. Þakið er nú 12%. Vel kemur til greina að gera kröfu um það að félög sem eigi meira en ákveð­inn hluta kvót­ans, til dæmis 5%, séu skráð á mark­aði. Þá er ákveðin dreif­ing á eign­ar­að­ild tryggð. Setja mætti stíf­ari reglur um fyr­ir­tæki sem ráða stærri hlut kvót­ans.

Auð­vitað þarf að skoða mörg atriði bet­ur. Upp­boðs­kerfið sjálft er verk­efni útaf fyrir sig og fellur utan þess­arar grein­ar.

Engar líkur eru á því að Evr­ópu­sam­bands­að­ild myndi breyta þessum hug­mynd­um. Sam­bandið hefur ekki skipt sér af því hvernig hvert ríki um sig skiptir kvót­anum og nýlega hefur það opnað á sjálf­stjórn ákveð­inna svæða fjarri öðr­um. Með því er aðild Íslands að sam­band­inu ein­földuð til muna. Flestar útgerðir nota þegar evru í sínu bók­haldi, þannig að nýr gjald­mið­ill myndi ekki þvæl­ast fyrir þeim. Hluti af sátt­inni væri að almenn­ingur fengi að nýta sömu mynt og útgerðin hefur þegar val­ið.

Sátt um með­al­tal sér­hags­muna er lít­ils virði. Leiðin sem hér er kynnt upp­fyllir skil­yrði sem ætla má að flestir sann­gjarnir menn, sem ekki vilja verja þrönga eig­in­hags­muni, geti fall­ist á. Hún er ein­föld og íþyngir ekki illa stöddum útgerð­um. Því ætti útfærsla á henni að vera öllum í hag.

Næst nið­ur­staða?

Við­reisn setur sam­stöðu um slíka nið­ur­stöðu á odd­inn í stjórn­ar­mynd­un­ar­við­ræðum eftir kosn­ing­ar. Með henni fær almenn­ingur sann­gjarnan arð af sam­eig­in­legri auð­lind þjóð­ar­inn­ar. Eðli­lega velta menn því fyrir sér hvort þessi leið geti sætt menn fremur en aðr­ar. Hún á að geta gert það ef menn fall­ast á þau grund­vall­ar­sjón­ar­mið sem sett voru fram í fyrri hluta grein­ar­inn­ar.

Á tíma síð­ustu rík­is­stjórnar náð­ist ákveðin nið­ur­staða í nefnd sem stýrt var af Guð­bjarti Hann­essyni og svo virt­ist sem hægt væri að sætta ólík sjón­ar­mið. Fljót­lega kom þó bakslag og rík­is­stjórnin fór allt aðra leið. Því er ekki að neita að svo virt­ist sem heift og óbil­girni á báða bóga hefði tekið við af sátt­fýsi. Núver­andi rík­is­stjórn hefur kapp­kostað að gæta þess að sem mest af hagn­aði af auð­lind­inni fari til útgerð­ar­manna, en sem minnst til almenn­ings.

Eðli­legt væri að banna að fyr­ir­tæki sem fá úthlutað gæðum frá rík­inu styrki stjórn­mála­flokka. Það dregur úr tor­tryggni um hverra hag­muna stjórn­mála­menn gæta.

Meira um útfærslu og aðrar leiðir má lesa hér:

Axel Hall, Daði Már Krist­ó­fers­son, Gunn­laugur Júl­í­us­son, Stefán B. Gunn­laugs­son, Sveinn Agn­ars­son og Ögmundur Knúts­son (2011): Grein­ar­gerð um hag­ræn áhrif af frum­varpi til nýrra laga um stjórn fisk­veiða.

Hag­fræði­stofnun Háskóla Íslands (2010): Skil­virkni mark­aða fyrir afla­heim­ild­ir.

Þor­kell Helga­son og Jón Steins­son (2010): Ráð­stöfun afla­hlut­deilda með sam­þætt­ingu end­ur­út­hlut­unar og til­boðs­mark­að­ar.

Bene­dikt Jóhann­es­son er for­maður Við­reisn­ar.

Greinin birtist á kjarninn.is.